Периоды упадка в своей истории переживала любая ведущая экономика мира. И несмотря на то что все они сегодня являются последователями монетаризма и свободной торговли, преодолевать кризисы и технологическое отставание им помогала зачастую работа, основанная на противоположных принципах.
Благодарим Департамент корпоративных коммуникаций ООО УК «МЕТАЛЛОИНВЕСТ» за предоставление данного материала.
В пользу активной государственной промышленной политики есть ряд весомых аргументов. Один из главных, теория большого толчка, предполагает, что координация инвестиционной активности в нескольких взаимосвязанных отраслях способствует росту. Американский экономист Альберт Хиршман еще в 1958 году доказал, что наибольший мультипликативный эффект дает поддержка отраслей, которые теснее всего интегрированы в цепочку создания добавленной стоимости. Именно так в разные периоды действовали страны, сумевшие одним прыжком преодолеть технологическое и экономическое отставание.
Первым государством, которое начало осознанно содействовать развитию своей промышленности, являются США. Основоположником нового подхода стал Александр Гамильтон – видный деятель войны за независимость и первый министр финансов страны. «На свете всегда должны быть дураки, которые жертвуют личными интересами во имя общественных, получая взамен поношения и неблагодарность. Тщеславие нашептывает мне, что я должен быть одним из этих дураков», – с иронией говорил он. Тщеславию Гамильтона, наверное, польстило бы, что и сегодня его портрет украшает 10-долларовую банкноту – одну из наиболее массовых купюр. Причем дураком его никто не считает, напротив, предложенные им идеи изучают экономисты всего мира.
В 1791 году Гамильтон в своем докладе по делам промышленности предложил набор инструментов, включавший повышение импортных тарифов, целевые субсидии, развитие инфраструктуры, укрепление банковской системы, формирование рынка государственных заимствований и защиту интеллектуальной собственности. В течение нескольких десятилетий все эти подходы были воплощены на практике, и вплоть до Второй мировой войны США оставались наиболее активным протекционистом. На протяжении столетия правительство активно инвестировало в тяжелую промышленность, железнодорожный и внутренний водный транспорт, высшее образование и, наконец, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Именно это позволило, как считается, заложить фундамент развития страны.
Только во второй половине XX века, то есть более чем полтора столетия спустя, США перешли от прямого протекционизма к применению более изощренных механизмов вроде долгосрочных государственных контрактов и инвестиционных гарантий. Фокус поддержки сместился в оборонно-промышленный сектор, здравоохранение и сельское хозяйство. Власти активно стимулировали коммерциализацию передовых научных разработок, не только финансово, но и за счет постоянного взаимодействия между различными агентствами, чья деятельность была связана с фундаментальными исследованиями (НАСА, Национальный научный фонд, Агентство передовых оборонных исследовательских проектов). В 1950–1980-х годах доля государства в расходах на НИОКР составляла в США от 47 до 65% против 20% в Японии и Южной Корее, и порядка 40% в Германии и Скандинавии.
При этом в отношениях с другими странами американское правительство активно продвигало идеи свободной торговли. Эта стратегия шла вразрез с традиционными представлениями того времени и дала пищу рассуждениям о том, что США не ведут собственной промышленной политики. Тем временем инструментарий, успешно опробованный в Америке, начали применять в Европе и Восточной Азии.
После войны Западная Германия для возвращения утраченных в результате краха Третьего рейха экономических позиций провела ряд жестких и вовсе не всегда либеральных реформ. В начале 1950-х основой трудовых отношений в стране стали коллективные контракты. Это минимизировало диспропорции в зарплате, поощряло долгосрочную занятость, дало рабочим право участвовать в принятии стратегических решений. И наконец, германские компании оказались лишены возможности поддерживать свою конкурентоспособность исключительно за счет низкой оплаты труда. Чтобы оставаться успешными, им приходилось разрабатывать новые товары и сокращать издержки. Одновременно была реформирована система образования. Теперь программа обучения включала не только теоретическую подготовку, но и производственную практику.
Опорой германской экономики в течение первых послевоенных десятилетий были машиностроительный гигант Siemens и компании Bayer, Hoechst, Agfa и BASF, появившиеся в результате разделения печально прославившегося во время войны химического концерна IG Farben. В свою очередь, общее машиностроение базировалось на большом количестве малых и средних предприятий. Тем временем власти сделали ставку на развитие инноваций. В середине 1960-х министерство по делам атома было преобразовано в министерство науки и технологий, которое начало курировать стратегические направления НИОКР. Правительство финансировало разработки в области обработки данных и компьютерной техники, создание реакторов на быстрых нейтронах и гражданскую авиацию. Средства направлялись преимущественно «национальным чемпионам», в частности тому же концерну Siemens.
Десять лет спустя государство начало развивать инновационную инфраструктуру на базе обществ им. Йозефа Фраунгофера и им. Макса Планка. Это два объединения исследовательских институтов, появившиеся в 1948–1949 годах. Первое из них занимается главным образом прикладными исследованиями, второе – фундаментальными. Оба общества не только обеспечивают связь между наукой и крупным бизнесом, но также содействуют снятию барьеров в развитии инновационных малых и средних предприятий. Им активно помогают при этом отраслевые и региональные ассоциации, курирующие вопросы передачи технологий и обучения персонала.
Третьей важной составляющей успеха германской модели стала банковская система, задачей которой было предоставление долгосрочного финансирования экономике. В 1947 году был создан государственный банк развития KfW в качестве кредитного института по восстановлению экономики (он был задействован в реализации плана Маршалла, бывшего краеугольным камнем развития отношений послевоенной Европы и США). KfW сначала напрямую кредитовал промышленные предприятия, а затем сосредоточился на рефинансировании займов, выданных коммерческими банками. Малый и средний бизнес получал поддержку также в виде прямых инвестиций в капитал.
Германия решила поддержать «национальных чемпионов», таких как концерн Siemens (на фото завод компании в Берлине)
В 1980-х годах правительство Германии существенно сократило объем госрасходов и уменьшило налоговое бремя. Рынок труда был частично либерализован, крупные госкомпании, такие как Volkswagen и Lufthansa, приватизированы. Полученные средства направлялись, как правило, опять же на финансирование инноваций и венчурные инвестиции. После воссоединения для Восточной Германии разработали специальную стратегию, направленную на устранение разрыва (преодолеть его в полной мере, впрочем, пока так и не удалось). В Западной Германии продолжала действовать прежняя политика, но теперь уже с фокусом на «скрытых чемпионов» (средний бизнес с числом работников до 1 тыс. человек), доминировавших в узких рыночных нишах. Изменилась лишь отраслевая направленность: сегодня, например, большое внимание уделяется «зеленым» и энергоэффективным технологиям.
Золотыми годами называют в Японии послевоенный период. С середины 1950-х и до нефтяного кризиса 1970-х экономика показывала устойчивый рост. Причины этого – мягкая налоговая политика властей и интенсивное внедрение новых технологий в промышленности. За образец при этом был взят германский опыт, хотя японцы (по крайней мере на первых порах) пытались не столько разрабатывать собственные технологии, сколько внедрять уже существующие. За 20 лет было приобретено (главным образом в США при благосклонном отношении местных властей) более 15 тыс. различных патентов и лицензий. Например, компания Toyo Rayon купила у Du Pont технологию производства нейлона. Разработчик потратил на изыскания 11 лет и 25 млн долл. А Toyo Rayon получила патент за 7,5 млн долл. и выплачивала их без малого десять лет, заработав за это время доход на экспорте нейлона 90 млн долл.
В целом же правительство Японии сделало ставку на развитие отраслей с высокой добавленной стоимостью – сталелитейной промышленности, машиностроения и электроники. Предприятия кредитовались институтами развития и пользовались защитными мерами во внешней торговле и прямых инвестициях. Кроме этого, приоритетные отрасли получали экспортные субсидии, софинансирование инвестпроектов и НИОКР, налоговые льготы.
В отличие от США Япония считала эффективным средством развития экономики картели: их существование помогало устранять «неэффективную» конкуренцию. При этом в стране действовали жесткие антимонопольные законы, поощрявшие «национальных чемпионов» к сотрудничеству с независимыми поставщиками взамен вертикальной интеграции. В результате начиная с середины 1960-х годов возникли множественные перекрестные связи. Взаимная поддержка позволяла выполнять проекты с длительными сроками окупаемости.
Лишь в 1990-х годах страна сделала поворот в сторону либерализации и децентрализации. Усилилась поддержка малого и среднего бизнеса через региональные бюджеты. Различные формы субсидий и налоговых льгот были дополнены реформой корпоративного законодательства, которая снизила требования к минимальному размеру капитала.
В 2001–2010 годах в Японии была реализована программа объемом в 500 млрд долл., направленная на развитие приоритетных направлений – науки о жизни, информационные технологии, сохранение окружающей среды, нанотехнологии и новые материалы. Кроме того, некоторые направления были признаны критическими с точки зрения удовлетворения социальных потребностей – робототехника, топливные элементы, цифровой контент и потребительская электроника. Теперь правительство управляет развитием ключевых знаний и технологий в рамках дорожных карт, которые реализуются на базе региональных кластеров, объединяющих научные организации и коммерческие предприятия.
Южная Корея, подобно Японии, долгое время защищала внутреннего производителя, а также проводила политику управляемой девальвации национальной валюты. Более того, вплоть до 1990-х в стране действовала госмонополия на операции с иностранной валютой. Одновременно правительство контролировало все банки, что позволяло директивно управлять кредитной политикой в целях развития частного сектора, конкурентоспособного на внешних рынках.
Содействовать разработке новых экономических планов и идей и способствовать привлечению в перспективные отрасли частного капитала должны были вновь образованные научно-исследовательские организации: Комиссия по атомной энергии, Институт науки и технологий и Передовой научный институт. Все три организации работали в тесной координации с министерством науки и технологий и занимались подготовкой кадров, разработкой новых товаров и технологий, вопросами снижения издержек. В 1971-м появился Корейский институт развития, проводивший исследования по заказу Совета экономического планирования. Были созданы специализированные банки: Банк развития, Банк средней промышленности и Экспортно-импортный банк. Специальный совещательный орган, состоявший из представителей доноров и правительства, регулярно собирался для обсуждения актуальной экономической повестки дня.
В 1962–1996 годах развитие Южной Кореи происходило на основе пятилетних планов. Первый делал ставку на становление текстильной промышленности и импортозамещение, второй предусматривал повышение внешней конкурентоспособности тяжелой промышленности, третий («Сильный толчок») концентрировался на развитии химической индустрии. Следующие три плана носили не директивный, а индикативный характер. Последняя пятилетка включала реформы налогообложения, финансовой системы, регулирования. В 1994 году Совет экономического планирования был упразднен, и его функции перешли к вновь созданному министерству экономического развития.
Либерализация рынка привела к заметному сокращению доли частного сектора в финансировании НИОКР. Дефицит был эффективно восполнен правительством, что позволило Южной Корее стать одним из лидеров по объему государственного финансирования исследований и разработок по отношению к ВВП.
В целом на опыте этой и многих других стран (в частности, той же Японии) сегодня большинством экспертов признается верным утверждение, что государству следует координировать активность в конкурирующих между собой секторах, избегая перегревов, банкротств и сохраняя финансовые, человеческие и управленческие ресурсы. Особенно важной такая забота является в «младенческий период», когда протекционизм, субсидии и контроль над иностранными инвестициями помогают встать на ноги.
Выверенная промышленная политика может содействовать уменьшению инвестиционных рисков. С этой целью правительства дотируют и предоставляют гарантии по многим дорогостоящим проектам, создают «национальных чемпионов» (южнокорейский металлургический гигант POSCO, бразильский авиастроительный концерн EMBRAER), реструктурируют целые отрасли (судостроение в Японии в 1980-х годах).
Производство бразильского авиастроительного концерна EMBRAER
При этом успешная практика свидетельствует, что государство может быть не только регулятором, но также активным участником инвестиционного процесса, например через финансирование фундаментальных исследований или образования, поддержку малых и средних предприятий. Становление высокотехнологичной промышленности, например, вряд ли возможно без базиса – НИОКР, квалифицированных кадров, технологических возможностей. Помогать возникновению этих общих благ и должно государство, заботясь при этом о создании условия для трансфера технологий, а не банального импорта машин и оборудования.
Яков Утин
